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政府采購電子賣場的運營主體是財政部門,還是集中采購機(jī)構(gòu)?

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《深化政府采購制度改革方案》要求建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制。集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭,是圍繞著集中采購業(yè)務(wù),即集中采購目錄內(nèi)品目的采購業(yè)務(wù)的競爭?!墩少彿ā芬?guī)定,納入集中采購目錄屬于通用類的政府采購項目,應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。作為協(xié)議供貨的電子化平臺,政府采購電子賣場解決的是集中采購目錄以內(nèi)、公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府采購,也應(yīng)當(dāng)屬于集中采購業(yè)務(wù),委托集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

目前,中央單位的政府采購電子賣場業(yè)務(wù)均由集中采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在協(xié)議供貨制度從中央向地方推廣的過程中,一些地方的電子賣場建設(shè)運營主體卻不是集中采購機(jī)構(gòu),而是財政部門。政府采購電子賣場的運營主體到底是財政部門還是集中采購機(jī)構(gòu)?財政部在中央單位開展協(xié)議供貨制度的文件中明確了財政部門和集中采購機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé),但政府采購法規(guī)文件中卻缺乏關(guān)于協(xié)議供貨制度的詳細(xì)規(guī)定。地方在電子賣場業(yè)務(wù)執(zhí)行中并沒有完全參照中央單位電子賣場的運營模式,而是依據(jù)各自不同的認(rèn)識確立了不同的運營主體。集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭,要不要在電子賣場業(yè)務(wù)中開展競爭?如果電子賣場也是競爭的業(yè)務(wù)之一,那么歸屬于財政部門的電子賣場與歸屬于集中采購機(jī)構(gòu)的電子賣場之間的競爭,不就成了財政部門和集中采購機(jī)構(gòu)之間的競爭嗎?政府采購電子賣場的運營主體歸屬問題本質(zhì)上是協(xié)議供貨標(biāo)后執(zhí)行中運營主體的歸屬問題,這看似是一個小問題,但正是對這個小問題的不同認(rèn)識,造成了當(dāng)前集中采購機(jī)構(gòu)不同的發(fā)展?fàn)顩r,甚至還將影響集中采購機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展。對這個問題進(jìn)行研究,并不是要改變現(xiàn)狀,而是要厘清電子賣場監(jiān)督管理職能和執(zhí)行職能的邊界,同時在集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭的大背景下探索電子賣場的發(fā)展和集中采購機(jī)構(gòu)的未來。

政府采購

財政部文件對執(zhí)行協(xié)議供貨制度的規(guī)定

財政部在《中央單位政府采購管理實施辦法》(財庫〔2004〕104號)、《中央單位政府集中采購管理實施辦法》(財庫〔2007〕3號)、《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位政府集中采購工作有關(guān)問題的通知》(財庫〔2009〕101號)三份文件中對中央單位協(xié)議供貨執(zhí)行中各方的職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。這三份文件始終貫徹《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于全面推進(jìn)政府采購制度改革意見的通知》(國辦發(fā)〔2003〕74號)關(guān)于政府采購管理職能與執(zhí)行職能分離的要求。《中央單位政府集中采購管理實施辦法》(財庫〔2007〕3號)在總則中規(guī)定:“政府集中采購實行監(jiān)督管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的管理體制。財政部是中央單位政府采購工作的監(jiān)督管理部門,負(fù)責(zé)政府集中采購活動中的各項監(jiān)督管理職責(zé)。中央單位和集中采購機(jī)構(gòu)履行操作執(zhí)行職能,接受財政部的監(jiān)督管理”。

作為主管部門的財政部,在協(xié)議供貨執(zhí)行中主要承擔(dān)了管理職能,負(fù)責(zé)對協(xié)議供貨或定點采購的管理、執(zhí)行要求和處罰等作出規(guī)定。財政部負(fù)責(zé)備案的事項有:采購方案(包括擬采用的采購方式、采購進(jìn)度計劃、供應(yīng)商資格條件、評標(biāo)或評審標(biāo)準(zhǔn)、中標(biāo)或成交供應(yīng)商數(shù)量或淘汰比例、服務(wù)承諾條件和協(xié)議有效期等內(nèi)容);集中采購機(jī)構(gòu)組織的協(xié)議供貨、定點采購協(xié)議書副本。負(fù)責(zé)審批的事項有:集中采購機(jī)構(gòu)組織實施協(xié)議供貨采購、定點采購,其實施方案、招標(biāo)文件、中標(biāo)結(jié)果、協(xié)議內(nèi)容中需要變更的;政府集中采購的協(xié)議供貨協(xié)議書、定點采購協(xié)議書和財政部門直接支付項目采購合同的變更,涉及支付金額的。財政部對中標(biāo)供應(yīng)商履約實施監(jiān)督管理,對協(xié)議供貨或定點采購的中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行監(jiān)督檢查。涉及對中標(biāo)供應(yīng)商處以罰款、禁止參加政府采購活動、列入不良行為記錄名單等處罰的,應(yīng)由財政部依法作出決定。

作為操作執(zhí)行部門的集中采購機(jī)構(gòu),在協(xié)議供貨中主要承擔(dān)具體實施的組織工作。集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)在協(xié)議供貨或定點采購活動開始前征求中央單位和供應(yīng)商等方面的意見,制定采購方案。采購方案應(yīng)在確定貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單前報財政部備案。集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定和公告協(xié)議供貨、定點采購中標(biāo)貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單。協(xié)議供貨或定點采購實施中,集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)協(xié)議約定對實施情況進(jìn)行跟蹤和市場調(diào)查,督促中標(biāo)供應(yīng)商按照協(xié)議規(guī)定履行價格和服務(wù)的承諾。同時,還要按照與供應(yīng)商簽訂的采購協(xié)議內(nèi)容,對協(xié)議產(chǎn)品價格、定點服務(wù)質(zhì)量、供應(yīng)商執(zhí)行協(xié)議情況等進(jìn)行檢查和監(jiān)測,并淘汰考評不合格的供應(yīng)商。集中采購機(jī)構(gòu)作為采購活動的組織者,可以對違反采購協(xié)議規(guī)定的行為向社會進(jìn)行公告,但禁止評審專家和供應(yīng)商參與政府采購活動、罰款等處罰,應(yīng)由財政部依法作出決定。

作為采購人,中央單位應(yīng)按照財政部規(guī)定和集中采購機(jī)構(gòu)公告的協(xié)議供貨、定點采購貨物、服務(wù)項目目錄及供應(yīng)商名單實施采購。供應(yīng)商違反協(xié)議或者不遵守中標(biāo)承諾的,中央單位可以向集中采購機(jī)構(gòu)反映,也可以向財政部反映。

財政部在協(xié)議供貨執(zhí)行的規(guī)定中,始終堅持“管采分離”原則,將協(xié)議供貨的具體組織工作委托給集中采購機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)一方面按照財政部的規(guī)定,另一方面按照框架協(xié)議中與供應(yīng)商的約定組織開展工作。協(xié)議供貨、定點采購的執(zhí)行以財政部規(guī)定和指定媒體及相關(guān)媒體共同公告的貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單為準(zhǔn),媒體公告結(jié)果不一致時,以財政部指定媒體為準(zhǔn)。集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公告工作。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展,通過網(wǎng)站建立的協(xié)議供貨電子化平臺,早期的功能其實就是代替?zhèn)鹘y(tǒng)媒體公布貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單,即為采購人提供查詢功能,這也是政府采購電子賣場最基本的功能。財政部未出臺協(xié)議供貨制度的具體規(guī)定,地方在執(zhí)行協(xié)議供貨時本應(yīng)參照財政部對中央單位協(xié)議供貨的制度設(shè)計,而現(xiàn)實卻并非如此。

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中的認(rèn)識分歧

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中,一部分省市嚴(yán)格參照中央電子賣場監(jiān)督管理與執(zhí)行運營分離的模式,一部分省市的財政部門并沒有將電子賣場的運營歸屬于集中采購機(jī)構(gòu),而是自己既監(jiān)督管理又執(zhí)行運營。這主要源于人們對誰是協(xié)議供貨公開招標(biāo)項目的采購人存在分歧。在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財政部令第18號)廢止之前,協(xié)議供貨項目必須采用公開招標(biāo)方式確定商品和供應(yīng)商。既然是公開招標(biāo)項目,就必須有采購人和采購人的委托。協(xié)議供貨項目的采購人是相關(guān)所有預(yù)算單位,然而項目招標(biāo)過程中不可能所有預(yù)算單位都參與,這就需要一個能代表所有預(yù)算單位的采購人代表,將協(xié)議供貨項目委托于集中采購機(jī)構(gòu)。

(一)財政部門作為采購人代表

財政部門作為采購人代表,自然要與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂供貨合同,但這一采購人代表并不是真正的采購人,采購合同也無法確定具體的采購數(shù)量等,因此二者簽署的是一個框架協(xié)議,在這個框架協(xié)議下,再由有關(guān)預(yù)算單位與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂供貨合同。財政部門與中標(biāo)供應(yīng)商簽署框架協(xié)議,財政部門要負(fù)責(zé)標(biāo)后的組織運營工作。因此,財政部門作為政府采購電子賣場的運營主體是沒有問題的。但是,在協(xié)議供貨早期“定產(chǎn)品、定價格、定服務(wù)、定期限”階段,電子賣場僅為采購人提供查詢功能,產(chǎn)品、價格都是通過公開招標(biāo)確定下來的,作為采購人代表的財政部門并沒有進(jìn)入執(zhí)行層面。當(dāng)“定產(chǎn)品、定價格、定服務(wù)、定期限”發(fā)展到“定品牌、控價格、定服務(wù)、定期限”階段時,產(chǎn)品需要不斷更新,進(jìn)而要求價格進(jìn)行調(diào)整,然而最初的產(chǎn)品價格是通過招標(biāo)定價,產(chǎn)品更新的價格依靠什么手段定價呢?除非是通過法定采購方式獲取價格,否則其他一切價格調(diào)整都毫無依據(jù)。在線競價的實質(zhì)是詢價,因此其價格也屬于通過法定采購方式獲取。事實上,只要不是法定采購方式獲得的價格,其他手段獲得的價格從某種意義上講都是對價格的人為干預(yù)。而一旦干預(yù)價格,財政部門就進(jìn)入了微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的執(zhí)行層面,類似裁判員開始“下場踢球”,自己監(jiān)督管理自己。而《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于全面推進(jìn)政府采購制度改革意見的通知》(國辦發(fā)〔2003〕74號)早已明確要求管理職能和執(zhí)行職能分離,管理機(jī)構(gòu)不得進(jìn)入采購市場參與商業(yè)交易活動。

(二)集中采購機(jī)構(gòu)作為采購人代表

集中采購機(jī)構(gòu)是采購代理機(jī)構(gòu),屬非營利性事業(yè)法人。其是否可以作為協(xié)議供貨項目公開招標(biāo)的采購人代表呢?事實上,集中采購機(jī)構(gòu)因為常年負(fù)責(zé)集中采購目錄內(nèi)項目的招標(biāo)工作,對集中采購目錄內(nèi)的品目是最熟悉和最了解的。集中采購機(jī)構(gòu)一端連接著采購人的需求,另一端連接著供應(yīng)商的供給,第三端還連接著財政部門的制度政策,在圍繞品目配置設(shè)置進(jìn)行協(xié)議供貨公開招標(biāo)以及標(biāo)后的運營中,集中采購機(jī)構(gòu)是最適合承擔(dān)采購人代表這一角色的。但是,集中采購機(jī)構(gòu)作為采購人代表,也存在著自己委托自己的問題。采購人和集中采購機(jī)構(gòu)之間本身是一種制衡,如果自己委托自己,就會使這種制衡失去意義。實踐中,為避免自己委托自己的狀況,集中采購機(jī)構(gòu)往往會在機(jī)構(gòu)內(nèi)部予以區(qū)分,即作為采購人代表的是一個部門,負(fù)責(zé)代理業(yè)務(wù)的是另一個部門。集中采購機(jī)構(gòu)作為采購人代表負(fù)責(zé)運營電子賣場,實際上是財政部門賦予其法定招標(biāo)代理業(yè)務(wù)以外新的業(yè)務(wù)職能。盡管運營電子賣場這一業(yè)務(wù)職能不是法定的,它卻有助于集中采購機(jī)構(gòu)更為專業(yè)化。

鑒于以上兩種情況各有利弊,在協(xié)議供貨的具體實施中,也存在著部分省市將以上兩種情況進(jìn)行綜合的做法。即財政部門作為采購人代表,在協(xié)議供貨項目公開招標(biāo)階段,與中標(biāo)供應(yīng)商簽署框架協(xié)議;在標(biāo)后電子賣場的運營過程中,委托集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運營。

電子賣場的發(fā)展與集中采購機(jī)構(gòu)的未來

政府采購電子賣場發(fā)展到今天,很多地方已經(jīng)放棄了公開招標(biāo)方式,取而代之的是公開征集入圍,盡管這種公開征集入圍尚無法律法規(guī)依據(jù)。即使不再采用公開招標(biāo)方式,采購人代表的問題依舊存在,采購人代表也依舊需要和入圍供應(yīng)商簽署框架協(xié)議。

在政府采購電子賣場向電商平臺學(xué)習(xí)的過程中,運營主體和傳統(tǒng)電子賣場發(fā)生了一些新的變化。其中,最顯著的特征是電子賣場的運營主體不再是采購人代表。供應(yīng)商的入駐方式、交易規(guī)則由電子賣場制定,供應(yīng)商與電子賣場運營商簽署框架協(xié)議。過去,電子賣場只是作為協(xié)議供貨的電子化執(zhí)行平臺,其建設(shè)運營主體是采購人代表,電子賣場的系統(tǒng)所有者也為采購人代表。如今,電子賣場的建設(shè)運營主體是電子賣場運營商,采購人代表僅采購了電子賣場運營商提供的服務(wù),而不是采購了電子賣場系統(tǒng),采購人代表對電子賣場系統(tǒng)只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)。這種情況實際上是將采購人代表的部分權(quán)利和職責(zé)讓渡給了電子賣場運營商。但電子賣場運營商除了使用在線競價獲取價格的方式外,其他獲取價格的方式都不是政府采購法定方式。財政部門作為采購人代表,為所有預(yù)算單位提供電子賣場平臺服務(wù),同時未干預(yù)價格,看起來也沒有“下場踢球”。然而,如果嚴(yán)格執(zhí)行政府采購相關(guān)法規(guī),這種電子賣場平臺服務(wù)仍有待商榷——如果財政部門作為采購人直接采購了電子賣場平臺服務(wù),那么集中采購目錄內(nèi)的品目必須委托集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行的法定要求又該如何理解呢?

在協(xié)議供貨執(zhí)行的十幾年間,凡是電子賣場的運營建設(shè)由集中采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)的,可以說集中采購機(jī)構(gòu)的規(guī)模都是在不斷壯大。反之,電子賣場的運營建設(shè)由財政部門承擔(dān)的,要么根本就沒有集中采購機(jī)構(gòu),要么就是集中采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模在不斷萎縮。從某種意義上說,電子賣場的平臺服務(wù)取代了集中采購機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的電子賣場運營建設(shè)業(yè)務(wù)。如果集中采購機(jī)構(gòu)開展的競爭涉及電子賣場,而相互競爭的集中采購機(jī)構(gòu)又都使用同一電子賣場的平臺服務(wù),競爭的價值何在?如果集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭,取消其非營利事業(yè)法人性質(zhì),那么它和社會代理機(jī)構(gòu)又有什么區(qū)別?當(dāng)集中采購機(jī)構(gòu)變?yōu)榧兇獾?a href="/zbdl/yczbdl.html" class='con_kwd'>招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),隨著集中采購目錄范圍越來越小、公開招標(biāo)限額越來越高,集中采購機(jī)構(gòu)還會有多少招標(biāo)代理業(yè)務(wù)?政府采購電子賣場的運營主體問題看似是一個小問題,卻折射著新時代政府采購即將到來的大變革。


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