項目工程的招標(biāo)文件對于整個施工過程管理具有非常重要的作用。在招標(biāo)文件中，通常會對項目工程的具體施工要求明確說明，投標(biāo)方需要對招標(biāo)文件有全面了解之后，根據(jù)其內(nèi)容來確定自己是否滿足建設(shè)單位的條件，能否完成建設(shè)單位的項目管理目標(biāo)。本文從項目管理的五大控制要求著手探討如何編制招標(biāo)文件，為項目實施階段的管理打好基礎(chǔ)。 

一、引言

工程項目中，招標(biāo)文件是建設(shè)單位編制（或委托編制）的、向參與投標(biāo)的施工單位發(fā)出的關(guān)于工程建設(shè)需求的文件，此文件不僅是招標(biāo)過程的關(guān)鍵性文件，也是工程建設(shè)中主要關(guān)系人之間發(fā)出的要約邀請，投標(biāo)人編制投標(biāo)文件作為對招標(biāo)文件的響應(yīng)，評標(biāo)委員評選出與招標(biāo)文件最吻合的投標(biāo)文件，推薦該施工單位為中標(biāo)候選人，將建設(shè)單位的要約邀請變成要約（合同文件）。

隨著項目管理要求的進一步提高，工程招標(biāo)不僅僅是選取好的施工單位，還需設(shè)法與施工單位簽訂體現(xiàn)建設(shè)單位項目管理目標(biāo)的合同，為工程的順利建設(shè)奠定基礎(chǔ)。要達到這個目的，如何編制好工程招標(biāo)文件就成為招標(biāo)工作的重點。

二、招標(biāo)文件編制待解問題——重規(guī)范、輕管控

忽略工程實施階段建設(shè)單位對工程管控的考慮，是編制招標(biāo)文件時最容易出現(xiàn)的問題。招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)本身是一個帶有博弈特征的商業(yè)競爭性業(yè)務(wù)，招標(biāo)過程由招標(biāo)單位（建設(shè)單位）、招標(biāo)代理公司、投標(biāo)單位（施工單位）、評標(biāo)專家、監(jiān)督員等共同參與。由于涉及不同角色的參與人，招標(biāo)文件編制的注意事項也比較多，建設(shè)單位往往委托招標(biāo)代理公司幫助編制或者使用招標(biāo)代理公司提供的模板來完成編制。但這些模板一般只注重招標(biāo)過程的規(guī)范性和幫業(yè)主選擇一家合適的施工單位，容易忽視在工程實施階段對工程管控的問題。用這樣的招標(biāo)文件進行招標(biāo)，常會出現(xiàn)一些中標(biāo)施工單位以法定承包人的身份出現(xiàn)，讓建設(shè)單位感覺難以管理。

例如，某企業(yè)編制的《2019—2020年度三類投資項目工程招標(biāo)文件》，由于忽視了在工程實施階段建設(shè)單位對工程管控的要求，雖然招標(biāo)來了有實力、有資質(zhì)的施工單位，但由于沒能將建設(shè)單位所處行業(yè)的特殊管理要求、項目管理目標(biāo)等列明在招標(biāo)文件之中，導(dǎo)致工程建設(shè)階段矛盾重重，雙方不得不提前協(xié)議解除合同，給工程建設(shè)帶來了較大的影響。

三、立足項目管理目標(biāo)，高質(zhì)量編制招標(biāo)文件

作為建設(shè)單位，項目管理的目標(biāo)要從招標(biāo)文件的編制開始，從進度控制、質(zhì)量控制、安全控制、投資控制、合同控制等5個方面來制訂要求，向潛在投標(biāo)人（施工單位）發(fā)出要約邀請，引導(dǎo)投標(biāo)人在競爭中給予更多的承諾，將這些承諾簽訂在合同之中，充分體現(xiàn)建設(shè)單位的項目管理目標(biāo)。

1.編制招標(biāo)文件時設(shè)定進度控制的要求

進度影響項目的成本，因此招標(biāo)文件必須有對進度控制的合理要求，在招標(biāo)選擇施工單位時，要重點對施工單位的人、財、物、法四個要素進行全面分析比較。

（1）人員配置要求：施工單位管理人員有豐富的管理經(jīng)驗，技術(shù)人員配齊工程所需的各個專業(yè)，施工人員充足等。其中，項目經(jīng)理、項目技術(shù)負責(zé)人需提供近年來的同類項目同等規(guī)模的業(yè)績。

（2）資金實力方面要求施工單位提供由第三方會計師（審計師）事務(wù)所提供的財務(wù)報告。雖然建設(shè)單位會在開工前、施工過程中分段向施工單位支付一定比例的工程進度款，但如果施工單位的財務(wù)狀況較差、存在較多的歷史拖欠款項，則難免影響新項目的建設(shè)。而且當(dāng)工程需要趕進度時，無論采用趕工法還是快速跟進法，都需要額外的資金保證。

（3）機械機具方面要求提供施工難點所用到的設(shè)備機具擁有情況。一般項目在可行性研究報告中會有施工難點分析專篇，會提到施工中用到的特殊設(shè)備，如大型吊車等，這些特殊設(shè)備的擁有情況往往會影響施工進度，需要在招標(biāo)時比較各家擁有這些設(shè)備機具的規(guī)格、數(shù)量等情況。

（4）方案選擇方面要求提供施工方案、進度計劃、人力資源計劃等。要比較各家的方案是否施工重點、難點突出，針對性強。這些方案也是施工單位對建設(shè)單位的承諾。

2.編制招標(biāo)文件時設(shè)定質(zhì)量控制的要求

施工過程是形成工程建設(shè)實體的過程，要提高工程建設(shè)的質(zhì)量水平，就必須抓工程建設(shè)的質(zhì)量控制。因而在招標(biāo)階段要重點考查施工單位以下方面的能力：

（1）在資格評審時，投標(biāo)人須持有建設(shè)行政主管部門核發(fā)的施工資質(zhì)證書和有效的質(zhì)量管理體系認證。如不具備，應(yīng)終止該單位進入技術(shù)評審階段評審。

（2）技術(shù)負責(zé)人是否有資質(zhì)和豐富的工程經(jīng)驗，能夠熟悉施工圖、施工技術(shù)規(guī)范、質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)等，優(yōu)先選擇近期擁有較多同類同等規(guī)模施工業(yè)績的項目技術(shù)負責(zé)人。

（3）施工單位是否遵循質(zhì)量管理體系開展工作，做到有目標(biāo)、有計劃、有檢查、有驗收，并能及時發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，及時糾正問題。評審施工單位投標(biāo)時是否對項目的重點、難點分析到位，關(guān)鍵部位、工序是否有針對性措施。

（4）質(zhì)檢員與資料員是否有良好的溝通機制，使質(zhì)檢資料可以按照施工技術(shù)規(guī)范、檢驗評定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，并在施工同步形成交工資料。評審施工單位資料管理是否制度完善、措施合理、內(nèi)容完整。

此外，部分招標(biāo)文件要求考查施工單位的近年業(yè)績的客戶評價、質(zhì)保金回收等情況，這個出發(fā)點是好的，但在實際操作中，由于客戶評價比較容易獲得，質(zhì)保金回收也往往有合同約定，投標(biāo)人一般都能提供，沒有太多參考價值。

3.編制招標(biāo)文件時設(shè)定安全控制的要求

工程建設(shè)的特點是規(guī)模大、周期長、參建人員多、勞動強度高，如果沒有嚴(yán)格的安全管控，非常容易發(fā)生安全事故。對于施工安全的管理，必須充分考慮工程的復(fù)雜性，包括施工現(xiàn)場復(fù)雜、高空作業(yè)多、交叉作業(yè)多、特種設(shè)備作業(yè)多等環(huán)境因素，以及高溫、臺風(fēng)、降雨等自然因素，從工程策劃階段開始，在編制招標(biāo)文件時，設(shè)定安全控制的評價條款。

（1）在資格評審時，設(shè)定條款要求施工單位有完善的管理體系，包括安全生產(chǎn)許可證、環(huán)境管理體系認證、職業(yè)健康安全管理體系認證；要求施工單位如實告知近年來的工程建設(shè)過程中是否出現(xiàn)人身傷亡和重大財產(chǎn)損失事故，證明其對安全管控的效果。如不能提供或發(fā)現(xiàn)造假的，必須終止該單位進入技術(shù)評審階段評審。

（2）充分考慮目前社會上的工程的施工人員絕大多數(shù)是農(nóng)民工，他們的安全意識淡薄，在施工中經(jīng)常因貪圖方便和快捷等而違反操作規(guī)程。施工單位的安全負責(zé)人必須有經(jīng)驗、有能力組織開展安全管理工作。

（3）完善的管理是降低安全事故發(fā)生的有力武器。建設(shè)單位應(yīng)優(yōu)先選擇對本工程安全風(fēng)險認識到位、制訂措施科學(xué)合理、針對性強的施工單位。

（4）充分認識文明施工的重要性，建設(shè)單位應(yīng)優(yōu)先選擇重視現(xiàn)場管理，能夠因地制宜地制訂現(xiàn)場文明施工及環(huán)境保護措施的施工單位。

此外，建設(shè)單位如果存在行業(yè)特殊性、自身特殊性或者項目特殊性等情況，需要對施工單位提出特別要求的，應(yīng)在編制招標(biāo)文件時提出。如果要求較多，可單獨編制協(xié)議書（如HSSE協(xié)議等）作為招標(biāo)附件，成為合同要約邀請的一部分，最終與中標(biāo)人形成要約，簽訂在合同之中，為建設(shè)實施階段的安全管理打下基礎(chǔ)。

4.編制招標(biāo)文件時設(shè)定投資控制的要求

在工程項目招標(biāo)前，建設(shè)單位一般已經(jīng)開展了可行性研究、基礎(chǔ)設(shè)計、施工圖設(shè)計等工作，這些工作對投資控制起著重要的作用。其中，可行性研究從狹義上看主要用于爭取立項、投資等“開源”工作，基礎(chǔ)設(shè)計、施工圖設(shè)計則是控制投資的“節(jié)流”工作。建設(shè)單位既要做好“開源”工作，也要重視“節(jié)流”工作。因為招標(biāo)文件的編制主要就是針對基礎(chǔ)設(shè)計、施工圖設(shè)計的完善程度來開展的。要做好投資控制，在招標(biāo)策劃時就要做好以下幾個選擇：

（1）固定總價合同與固定單價合同的選擇。在工程招標(biāo)階段，常因基礎(chǔ)設(shè)計的深度不夠、施工圖設(shè)計未完善甚至未完成，工程量未能明確，只能選擇固定單價合同招標(biāo)。若遇到施工圖紙非常完善的，如一期工程建設(shè)完成，二期工程是一期的復(fù)制時，則應(yīng)優(yōu)先選擇固定總價合同招標(biāo)。

（2）最低投標(biāo)價中標(biāo)評標(biāo)法與經(jīng)評審最低投標(biāo)價評分法的選擇。一般情況下，固定單價合同招標(biāo)較適合直接采用最低投標(biāo)價中標(biāo)評標(biāo)法；固定總價合同招標(biāo)較適合采用經(jīng)評審最低投標(biāo)價評分法，需要評標(biāo)委員會先通過分部分項工程量清單對投標(biāo)價進行分析，判斷各投標(biāo)人是否低于成本報價，再按評標(biāo)辦法修正，之后才進行評比。編制招標(biāo)文件時，若采用經(jīng)評審最低投標(biāo)價評分法就必須制訂詳細的商務(wù)部分評標(biāo)步驟與修正方法。

（3）最低投標(biāo)報價優(yōu)先與最接近平均價優(yōu)先的選擇。在設(shè)定價格評分標(biāo)準(zhǔn)時，又有最低投標(biāo)報價優(yōu)先與最接近平均價優(yōu)先的選擇問題。兩種方法各有優(yōu)點，最低投標(biāo)報價優(yōu)先有利于節(jié)省投資成本；最接近平均價優(yōu)先則有效引導(dǎo)投標(biāo)人仔細研究本工程項目，在充分考慮各方面條件和分部分項成本的基礎(chǔ)上報價，努力接近“平均價”。經(jīng)過案例總結(jié)，在選用最接近平均價的基礎(chǔ)上加上對高出平均價采取的懲罰扣分方法，兩種方法的結(jié)合既引導(dǎo)了投標(biāo)人仔細研究本工程項目，報出相對合理的價格，又在一定程度上給予了低價的優(yōu)先，能形成健康發(fā)展框架下的理性博弈，客觀上節(jié)省了建設(shè)單位的投資。

5.編制招標(biāo)文件時設(shè)定合同控制的要求

通過招標(biāo)簽訂的工程建設(shè)合同一般由一系列文件組成，主要包括專用合同條款、通用合同條款、招標(biāo)范圍及要求、合同附件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件等。在編制招標(biāo)文件時就要做好合同的控制要求，提前定制合同文件附在招標(biāo)文件之中，重點做好以下工作：

（1）對于經(jīng)常發(fā)包工程項目的建設(shè)單位應(yīng)在以往工程建設(shè)的總結(jié)中，定期修訂、更新通用合同條款的版本，使其符合建設(shè)單位的管理思路。

（2）對于為新招標(biāo)項目定制的個性化條款，以專用合同的方式制訂，作為對通用合同條款的具體化、補充或修改。

（3）建設(shè)單位根據(jù)自身或項目特點提出的特殊要求，提前制訂專項協(xié)議，如HSSE協(xié)議、廉潔從業(yè)責(zé)任書、保密協(xié)議等，附在招標(biāo)文件之中。

（4）對于需要投標(biāo)人在投標(biāo)文件中編制的方案、措施（包括進度保障措施、質(zhì)量保證措施、安全保證措施等）要有格式要求，將其作為技術(shù)投標(biāo)文件單獨成冊，一方面方便評標(biāo)，另一方面一旦中標(biāo)，這些方案就是施工單位的承諾，提交建設(shè)單位項目管理人員，以便在工程建設(shè)過程中監(jiān)督施工單位履行其承諾。

四、總結(jié)

工程招標(biāo)文件既是工程招標(biāo)過程的重要文件，也是建設(shè)單位與施工單位發(fā)生關(guān)系的第一份文件，建設(shè)單位的項目管理目標(biāo)要從招標(biāo)文件的編制開始，從進度控制、質(zhì)量控制、安全控制、投資控制、合同控制等方面著手研究，向潛在投標(biāo)人（施工單位）發(fā)出要約邀請，并引導(dǎo)投標(biāo)人在競爭中給予更多的承諾，最終與中標(biāo)人（施工單位）達成要約，約束整個施工過程的管理。近年來，筆者所在單位通過不斷總結(jié)招標(biāo)工作經(jīng)驗，改進招標(biāo)文件的編制方法，有效地提升了交易質(zhì)量，為完成項目管理目標(biāo)奠定了堅實的基礎(chǔ)。